关于为供给侧结构性改革提供司法保障的调研报告

供给侧结构性改革，是党中央在新形势、新常态下着眼于转变经济发展方式、调整优化产业结构、推动经济长期可持续发展作出的重大战略决策。黄石的发展史，应该说是一部转型跨越历史，无论是3 000年前先民的鼓铸炉冶，还是唐宋以来的铜都铁镇，抑或100年前的洋务运动中组建的汉冶萍公司；无论是石器、青铜器、铁器的使用，还是近代工业的发展，黄石都是各个时期先进生产力的代表。几千年生生不息的炉冶之火，在铸就黄石矿冶文明之都辉煌的同时，也走到了矿竭城衰的边缘。黄石作为一个传统的老工业城市，供给侧结构性改革面临着较大压力，经济转型难，新旧动能接续乏力。习近平总书记明确要求，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用。对人民法院来说，用法律手段规范政府与市场关系，用法治的稳定性实现改革的可预测性并固化改革成果，用司法手段保障完成“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五项任务，是推进供给侧结构性改革的具体要求，也是时代赋予人民法院义不容辞的责任。本调研报告立足全市法院近年来涉供给侧结构性改革案件的审理情况和实践做法，分析研判当前黄石地区供给侧结构性改革工作面临的现实情况和问题，并就进一步发挥法院审判职能作用，深入推进供给侧结构性改革提出对策建议，以期对黄石的供给侧结构性改革的深入推进有所裨益。

一、全市法院涉供给侧结构性改革案件基本情况

供给侧的改革之所以成为结构性改革，原因是供给侧问题突出表现为结构性问题，可以归纳为有效供给不足和无效产能并存[ 卫兴华.澄清供给侧结构性改革的几个认识误区[N].人民日报，2016—04—20]。结合供给侧结构性改革“三去一降一补”的任务要求，具体来说就是：针对无效产能去产能、去库存；针对有效供给不足补短板；针对企业负担，去杠杆、降成本。

（一）涉无效供给过剩案件审理情况

一是破产案件受理情况。破产案件审判是运用法治方法和法治途径化解产能过剩、淘汰“僵尸企业”、完善企业退出机制的重要方式，在当前经济下行压力下，法院破产案件申请受理明显呈现增长趋势。2015年至2018年底，全市法院受理的13件破产案件中，破产企业均为私营企业。在行业分布上，涉及加工制造业8家、服务业1家、房地产行业2家、金融行业1家、商贸行业1家。同时，在调研中，通过筛查长期执行不能的终结本次执行案件，基本已成“僵尸企业”143家，涉及执行不能案件917件，主要集中在房地产、机械设备、融资担保等行业。为获取样本，我们还通过实地调研走访黄石大冶湖国家高新技术产业开发区，了解企业生产经营情况。目前，该开发区现有规模企业104家，处于停产半停产企业6家，已建设竣工（停建）或建成不能投产企业3家。调查中发现这些停产或半停产企业，基本上由五种原因形成：一是本身资金链断裂或外部原因导致企业未正式生产就停产；二是由于合作方单边撤资导致项目“烂尾”；三是低产能企业，无法适应瞬息万变的市场；四是“占地”企业，企业圈地后不生产经营而等着土地升值；五是土地利用率较低的企业，这些企业占据大片土地，投入和产出率都比较低。这些企业均有一个共同特点：就是“僵尸”多年，进退两难。同时，由于效益差或没有经济效益而被边缘化、冷冻起来。有的企业涉及多起诉讼案件，企业部分资产被法院查封，发展前景令人堪忧。同时，由于“僵尸”企业的存在，不仅影响园区的发展，而且滋生的社会矛盾也令社会动荡不安。这些调研数据说明，当前黄石地区一些产业出现了比较严重的产能过剩，其中一个重要原因是落后产能不能及时退出，“僵尸企业”挤占了宝贵的经济社会资源，阻碍了产业结构转型升级。

二是环境资源类案件受理情况。2015年至2018年底，全市法院共受理环境资源类案件分别为19件、33件、54件和44件，受理案件数呈逐年上升趋势。环境资源类民事案件方面，主要为噪声污染责任纠纷、粉尘污染责任纠纷，且这两类案件在工业园区大量爆发。从行业分布看，主要集中在化工、金属冶炼加工业、建筑业。值得注意的是，民事案件多为自然人起诉企业法人的噪声污染案件，占案件总数的4.6%。调研中还发现，除了噪声污染、粉尘污染外，大气污染的危害也不容小觑，但由于此类案件搜集证据困难、污染源不易确定、后果显现时间长等原因导致实践中此类案件很少进入诉讼程序。环境资源类刑事案件方面，主要以非法采矿、盗伐、滥伐林木、污染环境等违法犯罪行为居多，约占92.7%。在量刑方面，缓刑适用率较低，占生效判决的36.6%。环境资源类行政案件方面，主要以不服环境管理罚款处罚案件居多，占2.6%。

三是房地产纠纷案件受理情况。2015年至2018年底，全市法院共受理房屋买卖合同纠纷分别为665件、944件、1 918件和1 948件。从数据可以发现，2017年房屋买卖合同纠纷案件数量是三年前的三倍，应当引起关注。随着经济下行压力加大，预计2019年将持续增长，这与同期房产交易市场过热息息相关。近年来，随着城镇化进程的加快，城镇周边逐步被划入城镇总体规划，土地价值成几何倍数增长，城市中房价激增，房地产价格短期内高速攀升、居民买房意愿强烈，买方产生过高的盈利预期。同时，卖方利用房屋交易履行周期长、环节复杂等特点，寻隙违反前约以追逐更高利润，导致房地产买卖中违约成讼大量增加，人民法院妥善化解库存清理中的矛盾纠纷任务繁重。

（二）涉企业负担案件受理情况

一是民营企业案件受理情况。2015年至2018年底，全市法院共受理涉民营企业案件分别为2 443件、2 553件、2 848件和3 038件。在涉民营企业案件中，民商事案件6 094件，占所有涉诉案件的56%，涉案标的额约203亿元；执行案件2 068件，占所有涉诉案件的19%。在涉民营企业案件中，以企业之间相互拖欠货款纠纷居多，这一方面反映出企业自身生产效率、管理制度、企业信誉方面存在问题，另一方面，从宏观角度来讲，与产权保护、市场规范现状不理想有着密不可分的联系。

二是劳动争议案件受理情况。当前，供给侧结构性改革正处于淘汰落后产能、提高供给质量和效率的不断深化阶段，传导到劳动就业领域，则表现为劳动争议纠纷呈现持续上升趋势。2015年至2018年底，全市法院共受理劳动争议案件分别为573件、910件、967件和996件。其中，解除劳动关系、追索劳动报酬和解约赔偿金三类纠纷居数量前三。经调研发现，劳动争议案件呈现以下特点：一是群体性纠纷多发。随着大量企业陷入经营困难以及“僵尸企业”的清理，大规模群体性劳动争议明显增多，特别是用人单位整体欠薪、长期拖欠社会保险金、技术改造升级等原因引发的群体性纠纷持续增加。二是案件分布较为集中。多发生在制造业、服务业与建筑业等劳动密集型行业，占全市劳动争议案件的53%。三是案件调处难度大。劳动争议案件往往诉争时间长，牵涉利益广，社会关注度高，矛盾较尖锐。当前的劳动用工具有灵活性和多样性的特点，且经常存在用工不规范的现象，加之在进入诉讼程序前，往往经过了仲裁、调解等程序，矛盾化解难度加大。 

三是买卖合同纠纷案件受理情况。2015年至2018年底，全市法院共受理涉企业买卖合同纠纷案件数分别为465件、663件、593件和599件。目前，黄石经济社会发展已经进入新时期，大建设、大开放、大发展的格局已经形成，特别是在推进“一带一路”和“长江经济带”战略中，黄石企业积极走出去发展，这意味着交易活动会更加频繁和活跃，在这一背景下，人民法院妥善审理好买卖合同纠纷案件，有利于明晰交易主体之间的法律关系，强化社会信用、制裁失信行为、维持交易秩序、确保市场交易顺畅，推动市场经济更加健康有序地发展。因此，买卖合同纠纷案件的审判工作不仅事关交易关系的稳定和当事人合法权益的保护，而且关涉市场经济的健康发展，对于保护买卖合同当事人的合法权益、维护公平交易秩序、弘扬社会主义核心价值观、推进“一带一路”和“长江经济带”建设都具有十分重要的意义。

（三）涉有效供给案件审理情况

一是知识产权案件受理情况。2015年至2018年底，全市法院共受理各类知识产权案件454件,从案件类型上看，主要集中于著作权、商标权等传统知识产权领域。知识产权民事案件中以侵害著作权纠纷数量最多；知识产权刑事案件中以假冒注册商标犯罪案件数量最多。同时，一些新趋势也逐渐显现，例如与新技术、新业态相关的著作权案件日益增多，通过诉讼手段打击商标侵权维护市场信誉和份额的趋势明显，围绕原创性外观设计等设计类成果、具有核心竞争力等技术类成果所发生的纠纷有所增加。以商标类案件为例，2015年共受理25件，2016年为35件，2017年为88件，2018年为86件，整体呈现大幅度的增长趋势。

二是资金融通案件受理情况。全市法院审理的资金融通领域案件主要集中在民间借贷合同纠纷、金融借款合同纠纷、小额借款合同纠纷、企业借贷纠纷。以民间借贷纠纷为例，2015年至2018年底，全市法院分别受理2 841件、3 823件、4 510件和5 191件，平均以每年23%的增幅在上涨。调研过程中，受调查的的中小民营企业表示，中小型企业长期存在资金缺口，由此导致股权转让、企业间相互担保、民间借贷频繁发生。相较于大型企业，中小企业生产规模小、资金实力弱、对外部资金依赖性较大，但由于资信程度低，缺乏有效的抵押和担保，很难从外部特别是银行获得融资支持，特别是在目前经济下行压力下，不少中小企业纷纷转向民间借贷或者以企业主个人名义高利借贷，存在较大的风险隐患，黄石两级法院受理此类案件数大量增长就是正好的佐证。

三是涉民生案件受理情况。民生领域供给侧结构性改革的一大任务就是补齐发展短板。就目前而言，扶贫仍是民生领域发展亟待加强的一大短板。随着精准扶贫开展以来，中央和地方政府除加大政策扶持外，还在扶贫资金投入上不断加大力度，于是一些贪腐“黑手”伸向了贫困户的“救命钱”“活命钱”，截留侵吞住房困难户危房改造扶持资金、冒用贫困户签名套取扶贫专项资金、挪用扶贫资金支付偿还工程项目欠款等等。据统计，2015年以来，全市法院共审理扶贫领域贪污、职务侵占、挪用扶贫资金等犯罪案件14件，这些案件折射出，当前扶贫领域犯罪存在一些显著特点：一是犯罪主体多为村干部。由于一些村村务公开等形同虚设、管理缺乏透明度，导致村书记、村主任权力过分集中，部分村支部书记把持财经权、审批权，个人说了算。他们利用自身职务的便利，要么独断专横、独吞财务，要么相互勾结、合伙作案，致使村支部书记、村主任、村会计单独或共同贪污，办一案、挖一窝、带一串的群腐现象屡见不鲜。据悉，黄石法院近三年来查办的扶贫开发领域职务犯罪案件涉案人员分布情况为：村干部（包括村书记、村主任、村文书或会计）共15人，占扶贫开发领域职务犯罪案件总人数的100%。二是犯罪类型涉及罪名集中。从犯罪罪名看，在扶贫开发项目资金或者申报扶贫开发项目中贪污、挪用公款案件占查办的村干部职务犯罪案件的主导，日益成为查办与预防基层职务犯罪的重点。在基层工作中，政府存在大量工作需要村委会及村干部予以协助，在协助扶贫工作过程中，村干部就具备了相应的职权，就具备了贪污和挪用公款的条件。三是犯罪手段直接、简单。由于基层村干部文化水平普遍不高，工作方式直接、简单，法纪意识淡薄，一般都直接采取收受、索取或打白条抵账、收入不入账、重复报销、虚列开支、冒领骗取等手段进行贪污，公然将扶贫资金据为己有。四是社会危害性大。由于村干部直接与人民群众打交道，往往损害的是村民的切身利益、村民知晓干部发生贪污腐败后会引起强烈反感，甚至会发生集体上访或群体性事件，导致党群、干群关系紧张，影响到农村社会的和谐稳定。

二、黄石推进供给侧结构性改革面临的突出问题

应该说，案件类型多少是一个时期地方经济社会发展的晴雨表。通过对4年来法院受理的各类案件进行统计分析，调研组认为，目前黄石还处于深度转型时期，黄石经济社会改革与发展中还面临着以下突出问题：

一是资本市场有待规范。近年来，民间借贷、企业资金拆借、虚假诉讼等案件呈逐年上涨趋势，这说明实体经济发展困难，房地产开发投资占比较高，“脱实向虚”苗头显现，中小微企业银行贷款门槛较高，企业间相互保证进行贷款担保或者通过民间借贷、私募、股东追加投资、职工入股、引进风险投资者等情形多，蕴藏着较大法律风险，需要进一步规范资本市场。

二是环境保护有待加强。从统计数据看，近年来全市法院受理的涉环境类案件逐年上升，一方面说明人民群众的维权意识不断增强，另一方面说明黄石生态欠账较多，资源依赖性强，资源环境约束加剧，加快发展与生态保护两难问题依然存在。有色、冶金、发电、建材等高能耗高排放产业环境问题难以在短时间内消除，局部地区环境污染问题比较突出，治水、治湖、治气、治山、治土等“五治”以及长江防护林体系建设、水土流失治理、湿地生态保护修复、工矿废弃地复垦利用等生态环境治理任务艰巨。同时，工业园区部分企业“圈地”“占地”后闲置现象导致土地利用效率较低，部分地区水污染、大气污染、矿业废弃地严重，导致当地居民不满而引发矛盾纠纷，生态修复治理的压力依然很大，环境保护有待加强。

三是创新活力有待激活。从高新技术产业增加值占GDP比重看，2016年、2017年、2018年分别为12%、13.24%、15%。从每万人口发明专利拥有量看，2016年、2017年、2018年分别为1.94件、2.43件、2.8件。从研究与试验发展经费投入强度看，2016年、2017年、2018年分别为1.7%、1.7%、2.8%。以上数据虽然每年都在增长，但仍然处于较低水平。同时，从全市法院受理的知识产权案件来看，商标权少于著作权，专利权少于商标权，从一个侧面反映出目前黄石创新活力还不够。形成大众创业、万众创新局面，是新常态下培育和催生经济社会发展新动力的必然选择。传统思想中的消极观念影响了创新氛围，创新教育、人才培养、创新投入不够。引领性技术相对较少，创新质量有待提高，研发竞争力不够。新兴产业总体规模不大，支撑力不足。初创型科技企业资源约束不足、政策支持仍需增强。持续稳定增长的基础还不牢固，创新活力有待激活。

四是产业结构有待优化。有色金属、黑色金属、装备制造等传统产业占比较大，对经济的拉动作用明显回落，全市地区生产总值、规模以上工业增加值增速放缓，特别是粗钢产能、落后钢铁产能、煤矿等重工业产值在工业结构中占比过高。传统产业转型升级较慢，新经济力量偏弱，新旧动能转换任务艰巨。服务业总体规模不大、以生产性服务业为代表的现代服务业发展不足、市场化程度不够等，服务业增加值占比等指标差距较大，比重“不升反降”，服务业拉动作用仍不够明显，新旧动能转换不快，持续稳定增长的基础还不够牢固，产业结构有待进一步优化。

三、运用司法手段助推供给侧结构性改革的对策措施

供给侧结构性改革是一个系统性工程，需要多方发力，人民法院作为国家审判机关，需要处理好依法独立公正行使审判权与服务黄石改革发展稳定大局之间的关系，发挥司法审判的耦合功能，找准结合点和着力点，为供给侧结构性改革的推进和目标任务的完成提供强有力的司法保障。

一是化解供给过剩，促进产业结构调整。充分发挥破产审判在“去产能、调结构”方面的作用，按照“尽可能多兼并重组、少破产清算”要求，理顺供给侧要素配置。对于属于落后产能，名存实亡的“僵尸企业”，畅通“执转破”渠道，简化审判流程、加快破产清算，促使其及时退出市场，化解过剩产能。对有市场潜力、暂时陷入困境的企业，积极引导适用破产重整程序，化解过剩产能。对虽有挽救必要但重整成本明显高于重整收益的，积极引导适用和解程序，减轻企业债务负担。对产能低端低效、救助无望的，尽快破产清算，实现要素资源尽快释放。处置“僵尸企业”，司法有大作为，但政府绝不能缺位。法院是破产程序的主导者，政府是破产事件的协调者和风险处置的组织者，“院府联动”破产审判工作机制的良性运行，不仅可以推动破产审判工作，也可以一揽子解决职工安置、信访维稳、资产处置等一系列破产衍生问题。推动建立政府与法院间“企业破产工作统一协调机制”，健全破产案件社会稳定评估机制，依法妥善处理职工工资、国家税收、优先受偿债权、普通债权的清偿，确保社会稳定。联合构建社会分工联动、企业风险监测预警、困难企业差异化处置、主办银行会商帮扶、企业破产工作保障、恶意逃废债行为的联合惩戒等六大机制，同时按工业、商贸流通业、建筑房地产业分别成立破产工作协调领导小组，负责“僵尸企业”甄别、破产财产处置、存量资源招商、信访维稳等工作，配合和保障法院破产审判有序开展、稳妥推进。对当前房地产库存清理中的矛盾纠纷，在审判中要引导当事人理性面对与合理分担市场交易风险，维护合同效力和诚信交易。针对因房价波动较大引发的房屋买卖合同纠纷，要及时组织召开专业法官会议，厘清政策与法律的关系，加强对新情况、新问题的梳理和研判。

二是培育供给优势，保障创新驱动发展。充分发挥知识产权司法保护的主导作用，坚持“司法主导、严格保护、比例协调、分类施策”司法政策，加大对科技创新成果和商业经营成果的知识产权保护力度，制裁违约侵权，保护创新权益，促进有序竞争。加强对本地传统品牌、知名品牌、新创品牌的司法保护，为市场主体品牌建设保驾护航。民营企业是当前推动创新创业的重要力量，坚持平等保护理念，依法公正审理、执行涉民营企业案件，及时化解投资经营中的各类纠纷，为民营企业创新提供良好的法治环境。加强对新交易模式、新投融资模式、新类型合同的研究，审慎对待民营企业在融资、生产、交易活动中的创新行为，严格限制认定合同无效的范围，保障合法交易。

三是降低企业成本，服务企业健康发展。严格落实《黄石市中级人民法院关于为民营经济健康发展提供有力司法保障和服务的实施意见》，依法妥善审理涉民营企业市场交易纠纷、知识产权纠纷、融资纠纷，依法保障民营企业发展。针对劳动力市场流动性不足、企业用工成本增加的情况，法院应发挥好司法的规范引领作用，有效化解劳动争议纠纷，促进劳动力市场弹性化，进一步优化劳动力要素配置。坚持维护劳动者合法权益与支持企业依法依规行使劳动管理权并重，对暂时存在资金困难但有发展潜力的企业特别是中小微企业，尽量通过和解、调解等方式，鼓励劳动者与企业共渡难关。对发现企业存在的用工管理不规范、规章制度不健全以及企业经营中侵犯职工合法权益的行为，及时发出司法建议，定期跟踪回访，帮助企业制订严密规范的劳动合同，完善用工管理制度，从源头上预防和减少劳动争议纠纷的发生。针对民营企业规模相对较小、抗风险能力较弱的实际，依法慎用查封、扣押、冻结等强制措施，不轻易查封企业账册，不轻易扣押企业财物，尽可能减少对企业正常生产经营的不当影响。依法审理涉及市场监管的各类行政许可、行政审批以及行政处罚、行政强制、行政赔偿和非诉执行案件，保护市场主体的自主经营权和财产权。注重分析研判行政审判中发现的行政执法和管理问题，通过司法建议等方式及时反馈给政府职能部门，促进提高行政效能。

四是防控金融风险，服务实体经济发展。依法审理融资租赁、动产融资、股权融资等案件，保障投资者和金融消费者合法权益。正确区分民间借贷中合法、违法与犯罪的界限，既依法打击和处理非法集资犯罪行为，又切实维护借贷合同当事人的合法权益。准确认定借贷合同的法律效力，对企业间为生产、经营需要签订的民间借贷合同，依法维护其合同效力；对生产经营型企业从事经常性放贷业务，严重扰乱金融秩序的，按照法律和司法解释规定确认合同无效，构成犯罪的依法追究刑事责任。依法维护金融秩序稳定，办案中发现可能引发全局性、系统性风险的，及时向党委汇报，与政府沟通，配合做好相关处置工作。加强涉融资性担保公司、典当行、小额贷款公司、理财咨询公司等案件的审理工作，切实防范融资担保风险向金融风险转化。加强与银行、证券、保险等金融监管部门协调配合，发挥信用惩戒职能，规范市场行为。

课题负责人：

王功荣    黄石市中级人民法院党组书记、院长