黄石市社区“幸福食堂”老年助餐服务质量研究

助餐服务是“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的多层次养老服务体系的基础工程。助餐服务作为老年人社区照顾中一项重要的服务，从兴起之日起就受到各国政府的高度重视。2016年国务院办公厅印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》指出，要全面推进居家社区养老全覆盖，依托社区服务中心（站）、社区日间照料中心、卫生服务中心等资源，为老年人提供助餐、助洁、助行、助浴、助医等上门服务，提升居家养老服务覆盖率和服务水平。党的十九大报告进一步指出：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。因此，不断丰富老年人福利服务内容，完善福利服务体系，积极推动老年人服务的发展，为老年人提供更加全面、更加高质量的服务，成为健康中国战略下的必然选择。

一、黄石市社区“幸福食堂”运营现状

（一）总体情况

2018年5月，黄石市获批第三批全国居家和社区养老服务改革试点地区。试点获批以来，黄石市通过招商引资等方式，引进黄石市五福义工协会开展短期托养、助餐等服务，用餐人数累计达到74 525人。目前，黄石市西塞山区牧羊湖社区、澄月社区、八泉社区、花园路社区、磁湖社区、石料山社区，黄石港区胜阳港社区、下陆区康宁社区，铁山区曹家林社区、建设路社区、矿山路社区、九龙洞社区、友爱街社区、冶矿路社区、胜利路社区等15个社区和大冶市还地桥镇马石村、保安镇茶山村2个村开办有面向老年人的“幸福食堂”，开展助餐服务社区的比例位于全省前列。社区（村）“幸福食堂”开办以来，为老年人提供了就餐、送餐等服务，得到了老人的充分肯定和高度赞誉。

（二）黄石市社区“幸福食堂”老年助餐服务需求状况

此次调研主要采取对相关工作人员和就餐老年人访谈、问卷调查和实地观察相结合的调研方式。在此次调研中,课题组对牧羊湖社区、澄月社区、八泉社区、康宁社区、冶矿路社区、胜阳港社区、胜利路社区等7个社区277名老人进行了问卷调查，女性占63.5%，男性占36.5%；年龄结构中70—79岁老年人占45.1%，这是由于大部分“幸福食堂”对就餐老年人有年龄的限制；平均月收入状况中，收入1 000元以下的老人占8.3%,1 001—2 000元的占34.3%，2 001—3 000元的占42.6%，3 000元以上的占14.8%，老年助餐服务应该重点关注低收入老人；老人的身体状况整体较好。空巢和独居老人占60%以上，85.6%以上的老年人在社区居住超过十年以上，92.1%的老年人常年居住在本社区，很少有老人外出居住。

1.老年人用餐方式（见表1）

由表1可以看出：用餐方式中，日常独立在家做饭的老年人占31%，80岁以上老人很少独立做饭。偶尔买配菜和外出就餐的老年人也占有相当大的比例，这部分老年人是老年助餐服务的潜在对象，极少有子女协助做饭，在调研过程中老年人普遍反映，子女工作比较忙，无暇顾及老年人。22.5%的老年人经常在“幸福食堂”就餐，这表明“幸福食堂”的开办符合老年人用餐需求，仍需加大开办的数量和规模，使更多的老年人受益。

2.老年人对“幸福食堂”运营模式的选择（见表2）

由表2看出，31.8%的老年人认可社区自办，29.5%的老年人认可与企业合办，这两种模式的“幸福食堂”均位于社区内部，这是由于大部分老年人常住社区对社区管理者具有信任感，就餐方便快捷也符合大多数老年人居家养老的要求。15.2%的老年人认为与单位食堂合办比较好，与单位食堂合办要受到社区周边是否有单位食堂的制约，选择定点单位的老年人较少，主要出于对定点单位饭菜质量和交通便利性的考虑。

3.老年人对助餐服务方式的选择（见表3）

由表3可以看出，约7成的老年人选择定时到“幸福食堂”就餐的方式，主要受制于就餐点送餐服务的限制，但在调研过程中也发现，有些老年人不仅就餐，而且通过“幸福食堂”可以结识更多的新朋友，吃饭时可以互相交流，有助于老年人的身心健康。

4.老年人对就餐价格的选择（见表4）

“幸福食堂”菜品价格是老年人最为关心的问题，表4显示早餐选择5元及以下老年人接近9成，午餐有接近一半的老年人选择6—8元的价格，晚餐接近一半选择3—5元。调研过程中，部分老年人认为价格过高是其不愿意在“幸福食堂”就餐的重要因素，菜品价格是老年人极为敏感的问题。因此，政府不仅要增加补贴力度，还可以尝试通过统一采购原材料、采购厨具设施等降低成本，使“幸福食堂”产生规模效应。

5.老年人对“幸福食堂”的建议和评价（见表5）

由表5可以看出，接近6成的老年人认为“幸福食堂”在运营中存在的主要问题首先是“政府支持力度不足”，这一点在访谈中老人们多次提到，老人们感受到了社区工作人员和承包老板在“幸福食堂”经营中的艰辛和付出，但仍希望政府加强支持力度。还有接近4成的老年人认为“幸福食堂”人员配备和质量有待提高，接近3成老年人认为社区监督和管理存在松懈问题，2成的老年人认为“幸福食堂”的硬件设施和配套设施滞后，这主要因为政府在建设上资金上投入比较到位，基本的设备和实施的配套基本解决。

政府支持方向方面，超过7成的老年人认为政府应加大对“幸福食堂”的资金投入力度，接近一半老年人认为政府还应对“幸福食堂”的日常运营进行监督，三成以上老年人希望政府在保障原材料及时安全供应方面也有所作为，两成半的老年人希望政府在提高服务员素质方面提供支持。由于“幸福食堂”大多不盈利或无法盈利，因此建成后可持续发展问题迫在眉睫，这一结果反映了老年人对“幸福食堂”后续发展的寄托和期望。但政府在投入建设资金后是否还应投入运营资金，以何种方式投入运营资金才能保证财政资金的使用效率以及体现公共产品的均等化，亟待出台后续政策。

6.老年人对“幸福食堂”总体满意度

此次调查中发现，老年人对“幸福食堂”整体满意度较高，非常满意占21.3%，满意占53.4%，表明接近3/4的老年人对“幸福食堂”满意，这与对老年人访谈中得到的反馈意见基本一致。

综上，老年助餐服务作为居家养老支持体系的重要举措，受到老年人的普遍关注。老年人对“幸福食堂”的需求比较强烈。

（三）黄石市社区“幸福食堂”老年助餐服务供给状况

1. 运营模式

目前，黄石市社区“幸福食堂”老年助餐服务主要采取以下几种方式：

（1）由社区主导、老年人协会运营

铁山区胜利路社区“幸福食堂”是一个比较成功的范例。该食堂由社区主导、老年人协会负责经营，其经营比较平稳，每年还略有结余。该食堂创办于2013年6月1日，至今还没发生过停业现象。这得益于政府提供的两个公益性岗位，以及社区通过各种渠道争取的项目资金。在保障老年人就餐时，食堂也为低年龄段的人提供过就餐服务。社区食堂只要食品安全有保障，且价格便宜，就餐人数有保障，通过薄利多销就能保证正常运转。未来社区食堂将尝试对辖区内的常住居民开放。

（2）由老年人协会主导、企业运营

下陆区康宁社区的爱心食堂依托社区居家养老服务中心，由老年人协会主导，于2017年3月12日创办营业。服务对象是社区60岁以上的孤寡、留守、独居、残障老人。该社区爱心食堂业务交由黄石康乐购养老服务有限公司经营，社区不插手食堂经营，只提供住房水电、厨房设备，食堂的水电费、柴米油盐支出的差额部分，来源于上级的补助资金；食堂的服务人员是社区的志愿者，每月用积分在社区爱心超市兑换相应的物质奖励。每餐“四菜一汤”或“五菜一汤”，60岁以上老人收费6元，90岁以上老人收费1元。黄石康乐购养老服务公司是一家专门提供养老服务的民营机构，目前，该公司在黄石港区、西塞山区办起了7家这样的社区食堂，为老年居民提供中晚餐服务。

（3）由企业全面托管运营

2016年10月9日，奥芬公司在西塞山区八泉社区进行居家养老服务试点，全面托管社区居家养老服务工作，为八泉及周边社区老年人提供老年助餐、家政保洁、文体娱乐、产品推介、康复理疗等便捷服务。但目前食堂场所比较小，只能靠公司提供一些低偿的服务来支撑，食堂运行机制还需要进一步探索。

2.主要做法

（1）结合辖区实际，按需开展试点

黄石市要求各区县选择老年人多、需求量大的社区开展试点工作。如：铁山区选择铁山街道胜利路社区开展试点工作,该社区现有居民2 230户，常住人口5 473人，其中60岁以上老年人1 504人，占社区总人口24%，这表明该社区即将进入重度人口老龄化。社区开办老年助餐服务以来，由开始的20多人就餐发展到现在的130多人就餐，同时服务辐射到周边社区，其中送餐70人，基本满足了社区内空巢、独居、高龄、失能老年人的助餐需求。下陆区选择康宁社区，西塞山区选择八泉社区、澄月社区开展试点工作，老年人口多，就餐人数固定，均都取得了较好的社会效果。

（2）以社区主办为主，多种模式并存

黄石市共有15家社区主办的“幸福食堂”,占运营食堂的64.4%，有效解决了社区内高龄、独居、空巢老年人的日常用餐问题,加强了社区老年人的沟通交流,增强老年人对社区的归属感和认同感。同时,依托单位职工食堂、养老机构、委托餐饮企业、外包等形式,解决了老年人的就餐问题,对老年助餐服务工作进行了有益的探索。

（3）整合社区资源，丰富服务内容

大部分社区将老年助餐服务和社区居家养老服务站结合起来，将老年助餐服务作为居家养老服务站的重要服务内容之一。如: 牧羊湖社区康养中心是黄石市社区嵌入式养老中心，它是以大数据应用为核心，依托黄石市“12349”智慧养老服务平台，是融合居家养老、社区养老、中医诊疗、康复理疗、老年营养食堂等多功能的养老场所。康宁社区开展创建省级示范性社区居家养老中心以来，全面做好为老助老各项内容的提档升级，以社区日间照料中心为主阵地，先后为老年人提供助医、助餐、助娱、助法、助聊、助独、助残等综合服务，使社区居家养老服务中心成为老人生活离不开、感情离不开、活动离不开的一所没有围墙的养老院。

（4）调动社会力量，降低成本费用

黄石市各区县鼓励单位、餐饮企业参与老年助餐试点工作，在政策上给予一定倾斜。如：经营澄月社区食堂的黄石康乐购养老服务公司，其背后有其制药企业，粮食基地和蔬菜基地，这些都是经营食堂的支撑。康宁社区采取政府购买服务方式，为辖区28名困难老人定购“一元幸福套餐”，签约老人可以享受为期1年的“免费服务”，此外，该社区“幸福食堂”里的冰箱、消毒柜、调料等，全由政府出资购买，到食堂义务帮厨的社区志愿者，也不领工资，社区只需要用积分对他们进行奖励。

二、黄石市社区“幸福食堂”运营中存在的主要问题

（一）“幸福食堂”存在公共服务非均等化问题

“幸福食堂”开办过程中，针对老年人就餐资格有严格的限制，部分“幸福食堂”要求70岁以上的老年人才可在“幸福食堂”就餐，极大限制了就餐人群。部分老年人有极强的就餐意愿，但由于符合资格审核要求，导致无法到“幸福食堂”就餐。

大部分“幸福食堂”主要采取统一的补贴方式，通过打折或减免费用来对老年人统一补贴，没有针对特殊老年人的补贴，这不符合“幸福食堂”开办的初衷，保障空巢、失能、低收入等困难老年人的就餐。面对日益上涨的物价水平，补贴的力度和幅度较小，部分老年人认为饭菜价格较高，补贴太少。

（二）“幸福食堂”初期建设资金投入和运营成本大，就餐覆盖面较小

社区负责人普遍表示建设“幸福食堂”的初期资金投入大。初期改造费用和购买基本设备费用为5—10万元，而部分规模较大的“幸福食堂”的初期投入需要15—20万元。由于物价和人员费用快速上涨，导致“幸福食堂”的运营成本较高。据统计,黄石市在老年助餐点就餐的老年人仅有3650人。据调查，7个社区“幸福食堂”中，除胜利路社区就餐人数达到130人左右，其余6个“幸福食堂”规模为20—50人。初期的投人和就餐规模存在着严重的不协调,基于规模经济理论，就餐人数越少，运营成本越高。针对“幸福食堂”运营中的三种主要模式，调研过程中，选取典型社区，对其运营成本进行粗略测算（详见表6）。

从表6可以看出，根据政府投入成本和服务成本计算，依托单位食堂和与企业联办的模式是最为经济的，由于依托单位食堂这一模式，受到单位是否有食堂的限制，无法进行有效的推广，并且调研中这两种运营模式因严重缺乏运营资金而面临倒闭的风险。社区自办模式中胜利路社区的服务成本比澄月社区少得多，主要是因为胜利路社区的就餐人数多，形成规模效应。

（三）“造血”不足，“幸福食堂”靠“输血”维持

绝大多数“幸福食堂”尽管有政府补贴，但还是存在长期亏本，花钱赚吆喝的尴尬局面，能实现收支平衡的食堂极其少有。黄石市的“幸福食堂”主要采取公办民营的形式，由街道、社区老年活动中心提供场地，社会组织负责运营，财政予以一定补贴。

西塞山区澄月社区居家养老中心提供的套餐，对社区90岁以上老人和重度残疾人员，只收1元钱；对60岁以上行动方便的老人收5元钱。虽然黄石市民政局给予了5万元运营补贴，但仍亏损严重，2018年开始对外以每份15元的价格销售盒饭，能稍弥补点亏损。胜阳港社区“幸福食堂”开业时区民政局支持了6万元，这笔钱就是食堂最大的资金来源。而每个月食堂的伙食费加厨师工资要8千多元，扣除老人吃饭交的1千多元，实际支出需要7千元左右。5万元能支撑多久？其次是人员配置问题，目前“幸福食堂”都是靠志愿者在帮忙，这些志愿者没有一分钱酬劳，但长此以往也不是办法。此外，餐饮业不看好老年市场，不少企业倾向于做高端酒店，经过多方谈判后，部分运营方会最终决定放弃这一项目。

（四）社区“幸福食堂”工作人员严重缺乏，人员流动性较大

调研过程中，大多数社区负责人普遍反映“幸福食堂”的开办和服务，多数依靠社区工作人员的热情，而现行政策对社区工作人员没有任何形式的补贴。由于社区工作人员每天要负责社区日常事务的管理，“幸福食堂”的开办，使得他们的工作压力更大。“幸福食堂”通过外聘厨师，会导致“幸福食堂”运营成本增加，同时无法保证饭菜的质量。

除胜利路社区7个公益岗位专门负责“幸福食堂”，八泉社区将“幸福食堂”外包，其余的“幸福食堂”均存在人员严重不足，社区负责人普遍认为仅凭社区工作人员的热心无法实现“幸福食堂”的长久发展，必须将“幸福食堂”的服务人员制度化、规范化，才能保证“幸福食堂”的正常运营。

（五）运营缺乏监管机制

社区自办的“幸福食堂”，委托给社会力量、企业的“幸福食堂”，由于监管机制不健全，特别是餐饮价格没有明确标准，一方面无法科学地评估补贴标准，另一方面在安全、卫生等方面存在隐患，不利于“幸福食堂”长期运营。

三、黄石市社区“幸福食堂”运营问题的原因分析

（一）“幸福食堂”的服务对象定位不清，服务目的不明确

公共服务的均等化并不意味着公共服务的平均化，开办“幸福食堂”的目的是为了保证困难老年人就餐问题，而不是单纯为老年人提供统一的补贴。调查过程中发现有些老年人收入较高，而且对价格的敏感程度较低，因此对于这部分老年人的补贴意义不大。而针对困难老人，特别是低保对象、失能老人的补贴针对性较差。

“幸福食堂”的服务目的应方便老年人就餐，部分“幸福食堂”由于受条件限制，一味通过年龄、家庭状况审查来控制就餐规模，使得部分有需求的老年人无法享受到“幸福食堂”带来的便利。

（二）“幸福食堂”开办和发展状况存在差异，经营规模和模式不同

“幸福食堂”的开办形式和就餐规模不同，导致补贴标准难以统一。部分“幸福食堂”在立项之前已开办，需要政府给予运营补贴，而部分“幸福食堂”立项之后才开始初步建设，急需要前期固定资金投入。有的“幸福食堂”完全采用承包形式，并允许对外营业，因此需要补贴的资金数额较小；有的“幸福食堂”依托单位职工食堂，或由单位进行补贴，或由社区进行补贴，数额难以计算；有的社区外包餐饮企业经营，需要补贴的数额较大，完全货币形式的补贴也无法满足；还有的社区自办，需要提供固定数额的补贴金。

（三）部分社区对“幸福食堂”的开办缺乏科学、严格的论证

城市居家养老服务体系全覆盖并不意味着社区“幸福食堂”全覆盖，部分社区由于人口数量和收入水平并不适合自办“幸福食堂”，完全可以联合企业合办。有些社区仅是“幸福食堂”作为完成上级任务指标，强行开办，建设资金投入后，“幸福食堂”经营困难，导致资金的严重浪费，个别“幸福食堂”甚至出现开办一天即遭关门的现象。

（四））社区人员工作繁杂，工资水平较低

社区工人员每天日常工作繁多，就业、社区管理、老年人等多方面需要社区工作人员来完成。每天繁多的工作使得社区人员无法专注于“幸福食堂”的服务，只能凭借热情为老年人服务。同时，由于工资水平偏低，导致时常有离岗的人员，使得“幸福食堂”服务人员流动性较大。

四、优化黄石市社区“幸福食堂”老年助餐服务的对策建议

（一）黄石市“幸福食堂”建设和运营中的政府角色定位

“幸福食堂”的开办和运营首先要解决困难老人和低收入老人即老年民政对象吃饭难的问题，兼顾为一般老年人提供便民服务。政府应该把生活困难的老年人作为老年助餐服务的重点对象，就餐过程中，将资金和配套服务补贴给困难老年人。此外，应根据老年人的实际情况有差别的进行补贴，针对困难老年人要加大补贴的力度，针对收入水平较高的老年人可以适当的进行补贴，将补贴资金真正用于困难老年人身上。

“幸福食堂”建设和运营过程中，政府应做好监督和审批工作，针对目前已开办的“幸福食堂”要制定统一的评估标准，对“幸福食堂”经营状况和就餐规模进行有效地评估，对于经营良好规模较大的应加大资金的投入力度，对于经营状况不佳、规模较小的“幸福食堂”，改变经营模式。“幸福食堂”的经营模式具有多样化，社区规模、人口结构、收入水平等因素均会对“幸福食堂”的开办造成影响，因此要根据实际情况，转换经营模式。针对尚未开办的“幸福食堂”，要进行严格细致的评估，对于不适宜自办“幸福食堂”的社区，要采用多样化的经营形式，可以采取外包经营、联合经营等多种形式。根据社区的情况，及时调整开办策略，才能更好地为老年人服务，保障“幸福食堂”可持续发展。

（二）黄石市社区“幸福食堂”运营管理的具体政策建议

1.政府应根据“幸福食堂”发展情况合理分配建设资金和运营资金

（1）全市社区“幸福食堂”应按照老龄人口密度和城乡需求合理布点

针对市区老年人的基本情况，按照老龄人口分布状况、社区分布情况合理分配“幸福食堂”，避免由于各区仅围绕自身情况建设“幸福食堂”，防止各区交接地带“幸福食堂”的重复建设，造成资源浪费；同时根据老年人的实际需求和社区收入水平，对“幸福食堂”运营模式、价格等进行合理定位。

（2）政府统一核定评估尚未开办“幸福食堂”的社区

针对尚未开办的“幸福食堂”，要进行严格细致的评估。建设资金的投入大多是固定资产的投入，前期根据社区规模、老龄化程度对“幸福食堂”的开办形式进行科学的评估，防止建设资金投入后，出现运营困难的现象。特别是对于不适宜自办“幸福食堂”的社区，要采用多样化的经营形式，可以采取外包经营、联合经营等多种形式。根据社区的情况，及时调整开办策略，才能更好地为老年人服务。

（3）政府根据“幸福食堂”的开办形式和规模，采取多元化的运营补贴方式

目前对已开办的“幸福食堂”要制定统一的核定评估标准，对其经营状况和就餐规模进行有效地评估，对于经营良好、规模较大的“幸福食堂”应加大资金的投入力度，对于经营状况不佳、规模较小的“幸福食堂”，改变经营模式。“幸福食堂”的经营模式具有多样化，社区规模、人口结构、收入水平等因素均会对“幸福食堂”的开办造成影响，因此要根据实际情况，转换经营模式。

针对已开办“幸福食堂”的社区，应将资金分配到运营管理中。社区自办“幸福食堂”应将资金按照“幸福食堂”财务状况，按月进行补贴；与企业合办“幸福食堂”应将资金按照老年人的就餐规模，补贴到餐饮企业；承包“幸福食堂”的可以尝试通过老年人购买充值卡的形式进行补贴。运营资金的管理要根据“幸福食堂”日常的运营状况合理分配。

2.“幸福食堂”运营管理要打破地区界限，实现社会化管理

“幸福食堂”可以在区一级登记为民办非企业机构，实行财务独立，使得它可以直接接受政府补贴，防止补贴资金节流现象。“幸福食堂”的建设和运营应打破地域界限，形成统一标示和结算形式，逐步实现老年人持卡可以在全市任何一家老年餐厅就餐，实现全市老年助餐服务一体化。

目前“幸福食堂”的建设和运营基本依靠政府的力量，可以将一部分福彩公益金用于“幸福食堂”的建设和运营。通过发动社会爱心企业、非营利组织扩大“幸福食堂”的支持力量，政府通过宣传、表彰、奖励等形式鼓励企业参与“幸福食堂”的建设和运营，真正实现“幸福食堂”的社会化。

3.采取政府购买服务和以卡代券的形式进行运营补贴

“幸福食堂”运营补贴采取政府购买服务的形式。社区自办的“幸福食堂”，政府可以通过统一采购原材料、购买餐厅设施等方式来降低建设和运营成本。政府对于有资质的餐饮企业和个体经营者，通过减免部分经营费用的方式进行补贴，提高社会企业和个人参与的积极性。

政府对老年人补助方式采取以卡代券的形式，社区将居家养老（助残）券转换成爱心敬老卡，每位有需求的老年人办理就餐卡，针对不同的老年人，补贴额不同，老年人在“幸福食堂”就餐时随时刷，避免了找零的麻烦和丢失后无法补办的缺陷。这种方式方便结算以及确定政府的补贴额度，最重要的是使补贴落到实处，防止利用居家养老（助残）券套取补贴。

4.根据“幸福食堂”运营状况及规模，合理分配公益性岗位和社区工作人员数量

调研过程中，大部分社区负责人认为：“幸福食堂”服务人员紧缺，公益性岗位工资较低。根据“幸福食堂”运营规模以及该社区的具体状况，合理分配公益性岗位和社区工作人员的人数是较好的解决办法。针对下岗失业人员较为集中的社区，比如冶矿路社区由于下岗失业人员较多，通过公益性岗位吸纳周边下岗失业人员；胜利路社区通过去年招聘的社区工作人员，增加服务人员的数量，同时也解决就业问题。因此针对各个社区的基本情况，调整和增加公益性岗位和社区工作人员数量，能够较好地解决“幸福食堂”服务人员短缺的问题。

5.加强“幸福食堂”运营监管

为了使“幸福食堂”健康持续发展，建议委托第三方评估机构对“幸福食堂”的设施、服务、管理、食品价格、信誉等情况进行综合评价，制定并公布“幸福食堂”指导价格，每月或是每季度定期进行监督检查。

课题组负责人：

饶    晶    湖北师范大学经济管理与法学院讲师

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